数字政府环境下政务服务数据共享研究
摘要:在数字政府环境下, 政务服务数据的流通与共享, 能够有效促进政务服务的业务重组与流程再造, 打造政务服务链, 提升政府治理能力。然而, 电子政务建设探索期“缺规划少标准”“重建设轻运维”“重硬件轻软件”“重宣传轻落实”等共性问题造成的数据孤岛、数据烟囱等现象, 导致数据利用不充分、数据共享不全面, 政务服务数据共享现状难以满足“互联网+政务服务”改革实践需求。要实现政务服务数据的共享, 促进政务服务效率与质量的提升, 就需要发挥政策优势, 以标准化为切入点, 逐步应用并完善云端共享平台, 深度融合机制与技术的创新, 保障配套资源支撑, 分阶段、有重点地推进政务服务数据的共享。


一、引言


近年来, 大数据分析、云计算、区块链、人工智能等新兴技术的叠加共生, 为数字政府的构建奠定了坚实的技术基础, 为“互联网+政务服务”概念的提出及其实施和推广提供了强大推力, 政府数据共享作为改革的重要内容, 备受关注。2015年9月, 《促进大数据发展行动纲要》 (国发[2015]50号) 首先提出要“大力推动政府部门数据共享”。2016年3月, 中央政府工作报告明确要求“大力推行‘互联网+政务服务’, 实现部门间数据共享”。2016年12月, 《“十三五”国家信息化规划》 (国发[2016]73号) 将“推动信息跨部门跨层级共享共用”列入重点任务分工清单。2017年1月, 《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》 (国办函[2016]108号) 对“互联互通与信息共享”进行技术指导与规范。2017年12月6日, 国务院常务会议部署加快推进政务信息系统整合共享;2017年12月8日, 习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调要“统筹规划政务数据资源”。政务数据的整合利用已经提上国家政策与战略议程, 面临重要的机遇与挑战。


分析数字政府环境下政务服务深化改革取得的成绩和存在的问题, 进而发挥制度优势, 排除障碍因素, 推进政务服务数据的安全高效共享, 为进一步融合资源、优化流程、提升服务质量、落实信息惠民夯实基础, 具有重要的现实价值与理论意义。本文将围绕政务服务数据共享, 在简要评析相关研究的基础上, 讨论政务服务数据共享的本质内涵, 结合我国政务服务改革实践, 分析其面临的问题与挑战, 并探讨相应的策略与建议, 促进政务服务效率与质量的提升, 优化数字政府治理能力。


二、政务服务数据共享的本质内涵


“数字政府”与“数字家庭”“数字国家”等一样, 来源于1998年美国前副总统戈尔所提出的“数字地球”概念。信息时代的网络化特征催化了数字社会的迅速形成, 信息技术构成当代公共管理变革的根本推动力, 促进政府治理理念逐渐由“管制”向“服务”转变, 由“条块思维”向“资源整合”转变, “数字政府”概念及实践探索应运而生。总体而言, “数字政府”即“政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程”, 是一种新型政府管理和服务形态, 其核心目标在于推进以公众为中心的公共服务, 提高管理效率、改善服务体验, 促进公众与政府的良性互动, 实现政府的社会公共服务价值, 是信息社会实现城市政府善治的新思路。


关于“共享”, 美国学者肯特 (Allen Kent) 认为, 它实际是一种互惠关系, 在这个关系中, “每个成员都拥有一些可以贡献给其他成员的有用事物, 并且每个成员都愿意和能够在其他成员需要时提供这些事物”;共享资源、共享意愿及共享计划是其必不可少的条件。


狭义地理解, 政府信息资源是指政府在公共管理活动中所产生数据的统称。相应的, 政务服务数据是指政府相关职能部门在政务服务过程中收集、产生并记录、存储的文本、图片、影像等形式的数据。政务服务数据是政府信息资源的重要组成部分, 包含申请主体从事项申请到事项办结过程的全部信息。


总体而言, 大部分已有研究主要从完善政府信息系统的角度来分析政府数据共享的价值与需求。学者认为, 虽然各国情况各异, 但在电子政务建设过程中有不少共性的潜在问题, 信息共享是电子政务提供集成式服务的必然要求。研究发现, 组织间信息共享计划的成功执行, 至少受到“指定的项目经理、兼容性的技术基础设施、资金保障以及协作标准”等四个因素的显著影响。美好的电子政务发展政策目标往往需要面对艰难的现实执行环境, 只有部门间相互连通, 在网络层面形成横向一体化, 才能实现电子政务的规模效应, 但是, 政府部门间的信息隔离与壁垒以及诸如美国的数据发起人控制规则 (the rule of originator control, ORCON) 等的限制, 影响了非发起单位及非政府组织对数据的获取与利用, 影响了政府效能的发挥, 再加上协调立法机构的缺失、部门间协作不够深入等原因, 各职能部门虽然建立了自己的业务数据, 但这些以不尽相同的方式所建立的数据缺乏相互之间的互联互通, 难以通过数据关联释放数据活力、呈现有价值的信息, 导致“我们拥有大量的数据, 却拥有较少的信息”。缺乏数据共享与信息交流的电子政务项目, 尤其是跨部门合作的项目, 其效果往往大打折扣, 甚至影响人们对电子政务系统潜能的预期。


从政府信息共享的研究议题来看, 法律基础、隐私保护 (共享边界) 、跨部门合作等内容受到国内外学者较为持续的关注。一般而言, 政府职能部门为了创新提效, 往往需要从其他相关职能部门获取业务数据, 由此必然会遭遇到并需要解决源自上下级职能部门的纵向边界问题和源自同级职能部门的横向边界问题, 跨越的部门边界越多, 要克服的影响因素就会越多, 这与部门之间复杂的竞合关系紧密相关, 为有效应对, 大多数职能部门往往同时采取多种信息共享方案以备不同环境所需。研究发现, 外部环境 (上级领导权威) 、跨部门关系 (部门间关系、部门间业务兼容性) 、组织准备度 (高层支持、共享成本、过程安全性) 、用户期望 (预期风险、期望收益) 等四个维度八个因素显著影响跨部门信息共享程度。另外, 由于效率并不等同于合法性, 所以在为提高政务服务效率而共享数据的同时, 还应考虑其法理基础。在政策立法方面, 国外政府已在数据开放共享的政策、法规建设等方面积累了不少经验与教训, 这些相对成熟的政策保障体系能够为我国政府信息共享法制化建设提供丰富参考。通过立法, 对政府信息的开放与共享进行规范, 能够有效促进公民、法人和其他组织更方便地获取、使用政府数据, 更有效地参与公共决策, 享受更高质量的公共服务。


从共享方式及目的来看, 已有研究可分为两大类:一类研究侧重强调通过信息公开将政府信息传播给社会 (Government to Society, G2S);另一类研究则侧重强调通过业务平台在政府部门内部或部门间共享业务数据 (Government to Government, G2G) 。在研究初期, 学者更多地关注G2S, 侧重对电子政务外网共享共用的探讨, 强调政府应该满足社会公众长期以来对知情权的诉求, 将其信息资源开放给社会, 让全社会共享这些信息, 挖掘其中的潜在价值, 将其应用于更多的领域。随着改革实践的深入, 社会公众对政府信息共享的需求逐渐变化。一方面, 社会公众对政府信息共享的要求逐渐提高。信息公开培养了社会公众的参与意识, 人民群众参与公共决策、关心自身权益的积极性不断增强, 对政府信息公开内容的广度、深度、原始度要求日益提高, 由政府数据加工而成的政府信息已难以满足社会需求, 人们开始呼吁“政府数据开放”, 认为政府数据开放有利于国家知识基础的形成, 促进国际竞争力的提升, 要求政府将更多的原始数据开放给社会, 并从数据集的质量而非开放数据平台的质量对开放数据进行质量评估, 保证公民参与, 避免因缺乏适当的质量控制而导致数据集难以二次利用, 希望在社会力量的推动下, 借助新兴的大数据分析技术对数据进行关联分析甚至深度挖掘, 探寻政府数据更加深层的价值。另一方面, 改革的持续推进, 要求政府数据共享的对象要兼顾社会公众与政府职能部门自身群体。信息化技术的采纳与推广, 能有效疏通部门内的数据流通渠道, 但部门间的数据共享, 尤其是政务服务数据的共享, 依然障碍重重, G2G信息共享成为制约政务服务效率提升的重要瓶颈。研究发现, 信息技术、职能部门特质、政治与政策环境等维度诸如软硬件设施、信息安全、信息技术外包、信息技术能力、部门边界、部门规模、部门财政能力、部门间信任、部门间权威、业务流程、法规与政策、信息权力与权威、公共安全与绩效评估等诸多因素都会对G2G数据共享产生影响。为实现政务服务流程优化、效率提升、便企利民, 就需要对这些已知因素本身及其交互作用进行研究, 并探究不同环境下其他可能影响因素的作用, 通过控制关键影响因素, 加强政府部门之间的数据共享。


从研究对象及内容来看, 学者对交通、旅游、文化、医疗、卫生、环境等方面的政府数据开放共享进行广泛关注, 但尚缺少专门针对政务服务数据共享的研究。在研究政府信息共享时, 较少从提升后台效率及深化流程再造、业务重组的角度来进行考量, 即重标不重本, 缺乏对根本需求的考察。在研究政府数据及公共服务信息共享的设计和实现方案时, 主要集中在地理空间信息等基础数据领域的共享和利用等方面, 对涉及各职能部门核心权力及利益的相关内容, 关注较少。


政务服务数据共享, 其宗旨是提高政务服务效率和质量, 提升政务服务供给能力。政务服务数据是政府数据的子集, 但与一般的政府统计数据不同, 政务服务数据动态产生于政务服务过程, 能够客观、全面地反映政务服务事项申请、受理、办理、办结等所有环节。尤其是2006年监察部在各级政府行政服务领域全面推行与电子政务服务系统紧密联系的电子监察系统以来, 政务服务, 特别是线上服务的过程与结果数据日益详细和规范, 能够追溯到政务服务事项的每一个流转环节, 清晰地反映政务服务全过程。在政务服务过程记录及结果数据中, 除了状态数据以外, 大部分都包含与申请主体个人或组织隐私相关的数据, 不宜直接面向社会开放, 不能像人口、法人、地理信息、宏观经济等基础数据共享一样去追求“呼之即来”的共享效果。但若能将政务服务数据按需共享给相关职能部门, 就能有效提升其他相关事项办理中申请主体的申办效率及受理、审批人员的服务效率, 促进跨部门政务服务与管理流程的优化及相关业务的重组, 提升服务质量。尤其是在大型项目审批过程中, 因为涉及的材料多、部门多、流程多, 若各相关职能部门间业务数据不流通、不共享, 申请主体就需要在各个环节提供其前置环节办理结果的证明, 并重复提交各类申办材料, 受理窗口则需不断核验这些材料, 既浪费资源又存在隐患, 难以发挥电子政务系统性优势。一旦相关业务数据按需流通共享, 前后环节便能自动触发、无缝对接, 从申办及提交初始材料开始, 让数据跑路, 沿着业务流程形成一条政务服务链, 节约申办成本及受理成本, 提高政务服务质量。


因此, 本文认为, 在数字政府环境下, 政务服务数据共享是指各政府职能部门以提高政务服务效率和质量为目的, 充分利用现代化数据处理技术, 将其在服务过程中收集、生成的业务数据按照规定可复用的方式进行记录、存储, 通过一定的共享机制, 实现部门间业务数据的按需共享, 为进一步围绕公民实际需求, 针对“某个完整业务”开展政府信息系统后台数据整合与业务协同打下基础。就共享性质而言, 属于政府数据的内部利用;就共享主体而言, 供需双方均为政府职能部门, 且根据不同的业务而转换角色;就共享客体而言, 数据共享需求方可获取的数据主要由其业务指涉而确定;就共享时空而言, 要求通过统一应用系统实现实时调用。


三、政务服务数据共享实践的经验与教训


在实践领域, 政府数据共享起源于科学数据共享。为充分调动社会力量, 让每一位公民在“数据—信息—知识—理论—决策—效益”这一链条的各个环节上发挥才华, 挖掘数据价值, 美国政府在1990年以科学数据为突破口, 启动了“完全、开放、无偿”的科学数据共享计划。这能为各国政府数据的共享提供成功示范与重要参考, 但由于法制基础、政治体制等差异, 普适性不够, 影响范围有限。


就我国而言, 政府信息共享得到较为持久的关注。1996年3月, 《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》要求“加强信息资源开发利用, 推进信息的社会共享”。1997年4月, 全国信息化工作会议提出“统筹计划, 国家主导;统一标准, 联合建设;互联互通, 资源共享”二十四字信息化建设指导方针。1999年, “政府上网工程”全面实施。2008年5月, 《中华人民共和国政府信息公开条例》开始施行。2012年5月, 《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》 (发改高技[2012]1202号) 要求“强化信息共享、业务协同和互联互通”。2017年5月, 《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》 (国办发[2017]39号) 明确要求“加快推进政务信息系统整合共享”。2017年6月, 《中华人民共和国政府信息公开条例 (修订草案征求意见稿) 》进一步放宽了信息公开范围, 并明确提出“各级人民政府应当加强政府信息资源的规范化、电子化管理, 整合政府信息资源, 提高政府信息资源的共享水平”。2017年下半年, 辽宁、甘肃、河南、福建等地先后出台《XX省政务信息系统整合共享实施方案》, 广东省在推进加快政务信息系统整合共享的同时, 提出部署省级“数字政府”改革建设。围绕政府信息化建设的改革正全面展开, 为政府数据共享创造了良好环境。


但是, 整体而言, 政府数据共享还没有在政策层面与应用实践中得到充足的体现。在政策要求层面, 政府数据共享尚处于探索尝新阶段。当前, 大部分文件都是笼统地强调“信息资源”的共建共享, 鲜见类似《贵阳市政府数据共享开放条例》 (2017年5月1日起施行) 明确针对政府数据共享的政策, 更少有专门针对政务服务数据共享的明确要求, 导致共享出来的数据以表层数据或统计数据为主, 深层及原始数据仍在各职能部门内部。在主观执行层面, 众多政府职能部门面临规范上的行政道德义务冲突, 并倾向选择消极应对方案。在满足公民知情权和相关职能部门共享需求的同时, 保护国家信息安全及公民隐私, 需要对政府数据及信息进行分级保护。然而, 在现实中很多本来相关度不大的数据集, 一旦成功匹配并进行关联分析, 就能呈现出意想不到的结果, 这些数据只有共享出去后才能判断是否存在威胁、有多大威胁, 为“保险起见”, 多一事不如少一事, 相关职能部门就采取消极共享的策略, 将非原始、不完整的数据拿出来共享, 这便会增加其他单位在使用中的数据清洗、数据匹配成本, 影响共享效果, 并且诱发消极应对策略的扩散, 导致数据共享难以实现理论设计中的理想效果。在客观技术层面, 数据的有效共享受到已有技术架构与制度逻辑的制约。在电子政务普及建设阶段, 统一标准与规范的缺失, 导致众多国家部委、地方政府各职能部门的信息化建设群龙无首、百花争艳, 各政府部门往往根据自身业务情况, 选择不建设信息化业务系统, 或者仅着眼于当时需求建设信息化业务系统。由此, 又导致两个方面的问题。一方面, 因采用不尽相同的建设标准、软硬件平台、访问方式以及安全措施, 不同业务系统在建设之初便同时构筑起各自的“护城河”, 形成众多信息孤岛, 相互之间不相往来, 数据沟通桥梁的缺乏严重影响数据共享的实现及其效果;另一方面, 为配合改革日益深入及政务服务业务调整, 已有业务系统必须进行相应的功能调整或升级维护, 若初始系统缺乏远景规划、没有功能扩展接口, 就会给升级维护带来额外负担, 增加系统整体运维成本, 延缓政务服务改革进程。


由于政府数据共享无法一蹴而就, 在数据共享初步推进阶段, 不少改革的牵头单位会选择按照最小扰动原则, 避免全盘重建, 基于Web Service技术建立公共数据中心 (Public Data Center, PDC) 或者数据共享平台, 实现数据共建共享。基于公共数据中心 (PDC) 的数据共享模型, 强调从各个政务系统统一抽取政务基础数据, 通过公共数据中心集中管理维护。在使用原有系统的同时, 各职能部门还须在PDC建立数据仓库, 由PDC通过元数据库统一管理。


采用PDC方式, 将导致多个问题。首先, 增加共享及维护成本。PDC只负责数据的集中收集与管理, 各职能部门要维持网上业务, 原有系统就不能废弃;若有新的部门需要新增网上受理业务, 新建系统就不能避免, 因而为保证成功抽取基础数据, 就需要针对众多已有的及新建的系统开发不同的数据接口和传输通道, 无法统一维护, 导致成本增加。其次, 难以避免委托代理问题。因为系统之间没有基于业务而实现连通, 受理人员的主要工作仍需要在原有系统中完成, 从自身方便程度考虑, 他们更习惯于让申请人自己提供材料, 而不是受理人员从PDC中申请、调取、核对, 故PDC未必能有效提升服务效率。最后, PDC数据的准确性、时效性难以保证。各职能部门在自有系统中处理业务后, 未必会及时汇总并更新到PDC, 并推己及人, 对PDC数据的质量质疑, 久而久之, PDC将形同虚设。可见, 在集成、共享初期采用这种方案, 可以保证原有系统的稳定运行, 但从整体上看, 这一方案类似于“另起炉灶”建设专门存储数据库, 会增加运行维护成本及业务人员额外负担, 很难达到预期的共享共用效果, 因此并不是长久之计。


政务服务改革的进程及政务服务数据安全高效共享的程度, 对于我国“互联网+政务服务”改革的整体推进具有重要影响, 为保证改革的继续深入, 应摸清现状、深化研究、探索试点、积极创新。目前, 政务服务数据共享主要面临以下四个方面的问题。


第一, 统一规范及技术标准的缺乏导致改革整体进展缓慢。在电子政务系统采纳应用初期, 没有成熟的参照标杆, 整体规划指导性不强, 为政府各职能部门“自由发挥”预留了巨大空间。部分职能部门认识不够深入、本位意识较强, 为最大限度地保留本部门权力与利益, 侧重于硬件投入与建设, 忽视流程整合与业务重组, 宣传大于落实, 形成“为信息化而信息化”的不良风气, 导致各职能部门的业务重组有限, 流程优化不深, 整体上, 呈现出数据孤岛丛生、数据烟囱林立的景象, 以致协同事项办理效率难以提高, 非协同事项在办理过程中的数据共享则遭遇体制机制与技术上的双重障碍。例如, 同级横向职能部门之间往往缺乏专门的数据沟通机制, 仅有通过日常业务OA、QQ、微信等建立的亦公亦私的复杂关系网络, “部门联系”实际上演变成“人际联系”。人际和谐, 数据沟通就顺畅;人员间有嫌隙, 联络就受阻。因此, 政务服务数据的共享还很难全面铺开推广。


第二, 各职能部门信息化水平差异大, 数据共享准备度不高。长期以来, 政府各职能部门信息化建设激励机制普遍缺乏, 在服务分工、信息化需求等方面又都存在一定的差异, 因而“用进废退”, 导致各职能部门信息化意识及信息化发展水平参差不齐。在新一轮信息化建设过程中, 因路径依赖及领导风格的影响, 出现了“马太效应”, 共享鸿沟“越填越深”, 数据烟囱也越来越高。整体上看, 由于政府各职能部门信息化境况不尽相同, 还难以实现全面的数据共享, 即政务服务数据共享的整体基础较为薄弱, 面临重大挑战。


第三, 已有政务服务数据形态差异大, 导致共享不足, 改革无法深入。城市政府在治理过程中会向社会公众提供日益丰富的政务服务, 各职能部门在不同程度上积累了大量政务服务数据, 但整体上缺乏数字化、电子化、标准化处理, 且不同信息系统在数据存储形式、调用方式、业务系统接口等方面都存在一定的差异, 由此客观上导致在短期内难以实现互联互通, 无法实现有效共享, 政务服务效率和质量依然难以提升。在日常政务服务过程中, 由于政务服务数据共享程度低, 申请主体在办理不同事项时, 需要多次重复提交相同材料, 不同窗口的受理人员也需要对相同的材料分别进行核验, 严重浪费人力、物力及财力资源, 存在大量可以优化、削减的环节。


第四, 当前政务服务机制下, 部分职能部门缺乏数据共享需求, 改革动力不足。对于政府垂直管理部门, 一般都已建有专业垂直业务系统。一方面, 在这些系统的业务流程已基本成熟固化, 对所需提交、流转的数据也有专业化要求;另一方面, 虽然《关于开展政务信息系统整合共享应用试点的通知》 (发改办高技[2017]1714号) 及各地配套政策正逐步落实, 但垂直系统与地方横向系统的对接依然有限。因此, 要配合本级政府开展政务服务数据共享、政务服务改革, 这些接受垂直管理的职能部门就需额外增加工作量, 即使本级政府职能部门共享出相关数据, 该职能部门也难以直接使用;而其他部门要使用该职能部门生成的数据, 也需事先进行额外转换。另外, 少部分职能部门信息化程度已远超本级其他职能部门平均水平, 或者处于政务服务链条前端, 对获取其他职能部门数据的要求不高, 没有足够的动力来参与统一改革。


政务服务数据共享所面临的问题在城市政务服务改革过程中日益显现, 数据共享不足导致申办材料难以精简、办理流程难以简化, 已明显阻碍政务服务流程优化及其业务重组, 在一定程度上影响改革的整体进程。


四、政务服务数据共享提升方向和实践路径


要解决好政务服务数据共享所面临的问题, 应抓住技术支撑条件, 发挥制度优势与政策红利, 通过“数字政府”顶层设计对数据背后的权力和利益进行调整。执行层面, 应以标准化为切入点, 逐步应用并完善云端共享平台, 逐步融合机制与技术的创新, 分阶段、有重点地推进政务服务数据的共享, 促进政务服务效率与质量的提升。


第一, 充分挖掘标准化对政务服务数据共享的基础性技术支撑潜力。研究表明, 标准化是有效实现数据对接, 从而保障服务融合的基本前提。学者们普遍提倡将标准化理论运用于行政服务领域, 认为标准化是促进行政服务质量持续改进的重要途径。在实践中, 标准化问题至少体现在两个层面。在业务层面, 由于不少政务服务专业性较强, 缺乏标准化受理、审核规范, 非专业工作人员无法办理, 由此导致业务系统各自为战, 无法融合, 数据沟通与共享难以实现;在数据层面, 由于缺乏政务服务数据建设标准, 不同业务系统的数据往往“不在一个频道”, 难以“达成共识”甚至无法“平等对话”。标准化的缺失已经严重阻碍数据共享、政务服务改革的推进。


就政务服务而言, 标准化主要涉及证照标准化、事项标准化、办事指南标准化、示范文本标准化、业务手册标准化等方面。从业务及管理层面而言, 证照标准化, 有利于推进“多证合一”改革, 促进申办材料的精简化、精细化。事项标准化, 有利于规范事项要素, 明晰权责清单。办事指南与示范文本标准化, 有利于社会公众理解办事流程与要求, 降低申办成本, 促进有效监督。业务手册标准化, 可以减少对专业化工作人员的过度依赖, 让“铁打的营盘”上的“兵”能够流动起来, 同时也有利于业务流程梳理、整合与再造, 促进政务服务数据的流通。以地级市证照标准化建设为例, 在行政统属范围内, 对所有政务服务事项涉及的证照 (提交的或生成的) 进行梳理, 对现需提交的证照, 研判有无提交必要;对生成的证照, 研判有无合并可能。而后, 对所有证照的名称、基础字段、内容、发放形式、存储方式等进行统一规范。最后, 围绕本级政务服务事项, 以可视化方式集中呈现政务服务事项办理过程中所需提交的证照, 按照证照出现频次及相关关系绘制证照共现图谱, 从而以事项及其主管部门为中心, 分析证照共享需求, 并对其分类分级, 以便于逐步纳入全市共享范围。


第二, 杜绝建造新的数据孤岛, 逐步应用、完善云端共享平台, 实现平稳过渡。依托市级政务服务中心, 建立、推行全市统一综合窗口收发件系统, 职能部门已有业务系统的, 逐步对接转移;尚无专门系统的, 直接使用统一系统, 推进“前台综合受理、后台分类审批、窗口统一出件”。由此, 逐步在最大限度上实现事项受理、流转、审核等环节的规范与统一, 尽量减少新建专业化事项办理系统, 避免一些职能部门在消除已存数据孤岛的同时, 另外一些职能部门又去建造更多新的数据孤岛。


目前, 我国各地级以上的城市基本都建有市、区 (县) 两级政务服务中心, 各级职能部门按照“三集中、三到位”的总体要求向市/区级政务服务中心派驻工作人员, 通过业务窗口向社会提供服务, 故各级政务服务中心是政府各职能部门提供政务服务的主战场。基于此, 可以采取图1所示的方式, 分类存储建设、云端统一调用, 以促进政务服务数据共享的建设与推广。首先, 分别建立专用数据库。对于垂管部门, 在使用上级派发系统的基础上开发专用数据接口, 实现业务数据的存储调用, 形成统一的垂管部门政务服务数据库。针对非垂管部门, 由市政务服务中心统筹, 市、区 (县) 两级政务服务中心分别按照统一标准建设市/区政务服务数据库, 各部门共同参与本级数据库的建设、运维和共享。其次, 盘活存量数据。在制定统一数据标准的基础上, 所有部门通过“纸质数据电子化, 电子数据标准化”将已有数据资源转化成各数据库中首批可共享数据, 作为共享应用的初始支撑数据。最后, 各建设单位以“谁提供、谁负责”的原则对数据完整性、准确性、实时性负责, 按照统一接口与云端共享平台对接, 省、市云平台互联共享, 并通过电子签章技术对数据进行封装, 保证有共享需求的职能部门能够随时按需调阅。由此, 可以保证数据同源建设、同源维护, 避免因为分别创建、集中存储、各部门调用 (中心化星型拓扑结构) 所造成的更新不及时、可信度不高、无故障率要求高等问题。

图1 政务服务数据共享建设方案


以证照数据共享为例, 根据统一规范, 完成存量数据清理;根据标准化梳理结果, 建立全市证照共享需求分类分级目录, 各职能部门在收取、生成证照的过程中, 按照统一规范做好标准化录入、存储工作。受理事项申请时, 在确认申请主体身份后, 业务受理系统便向云端共享平台发出“请求调阅”申请, 共享云应用平台以证照共享目录为线索, 根据当前业务权限, 向相关数据库调取申请主体的部分证照数据, 并加盖电子印章, 保证其权威性, 而后呈现给当前业务受理人员, 对照业务办理要求, 除了所缺材料以外, 申请主体无须提交这些证照、受理人员也无须核验, 从而有效减轻申办人、受理人的负担, 提升业务办理效率。通过试点示范效应, 全面激发各职能部门政务服务数据共享的参与意愿, 推进更大范围的共享, 最终促进政务服务效率与质量的全面提升。


第三, 融合机制与技术的创新。政务服务数据标准化、数据库及共享云应用平台的共建共享, 只是技术层面的创新与应用, 政务服务数据共享的实现, 还需要通过政务服务机制的创新以及法制规范的配套完善为其提供实施环境。一是利用大数据分析技术对政务服务历史记录数据进行分析, 绘制出社会公众动态的政务服务需求画像, 并不断根据新的业务数据进行修缮。二是基于政务服务数据共享需求以及社会公众偏好, 分批次梳理全市所有政务服务事项, 对其业务整合、撤销的可能性进行研判, 为业务重组提供决策依据。三是通过技术力量, 加强对政务服务数据安全风险的预测预警, 通过法制建设, 完善政务服务数据治理规范, 保护公民个人及社会组织隐私, 建立满足数据安全标准的工作机制。四是制订多渠道政务服务供给方案, 完善其合法性保障, 利用信息通信、大数据分析、人工智能等的成果为多渠道政务服务铺平技术道路, 实现机制创新与技术创新的有机融合, 从而为政务服务数据的顺畅流通与共享提供基础保障, 提高政务服务精准化水平。


第四, 保障政务服务数据共享配套资源支撑。在行政资源方面, 保证组织领导、制度建设与长效工作机制, 完善政策环境、组建专门管理机构, 利用制度提供行政动力机制和安全保障。在物质资源方面, 建立相应的经济补偿机制, 保证相关基础设备设施的购置与建设, 稳定专项资金投入。在人才智力方面, 以政府职能部门业务骨干为基础, 做好思想政治工作, 发挥其政治引领作用, 寻求高校及科研机构的智库支持, 准确问诊需求、实时跟踪进展、及时调整偏误, 保证改革持续稳健前行。


值得注意的是, 对于政务服务数据而言, 不能一味要求像其他数据一样开放、共享。对于一般性政府数据, 其共享对象是社会公众, 充分地开放与共享, 能够有效激发、提升社会创造力。但对于政务服务数据, 其共享对象是政务服务部门, 共享的最直接目的是减轻工作人员及申请主体的信息负担、促进流程优化。故应根据实际, 充分考虑共享效益, 尤其是改革前期, 需认真研判共享数据的范围, 成熟一批共享一批, 不能盲目铺开, 为共享而共享。应如上文所述, 通过共享试点的显著成效, 逐渐消除各方抵触情绪、提升共享意愿, 循序渐进逐步推进, 以便最终形成长效机制。同时, 随着大数据分析技术与机器学习研究的深入, 对于数字、文本、图片、音频、视频等不同类型、不同存储方式的异质性数据的处理, 已经有了实质性进展。因此, 在共享机制运转成熟的情况下, 可以考虑建设政务服务数据仓库, 利用大数据分析技术及机器学习的研究成果, 在更深层次上挖掘数据价值, 按主题对政务服务记录数据进行时序、多维分析, 借助决策仿真技术, 找出问题、原因, 探究优化选择方案, 为各级政府领导决策提供支撑与参考, 促进政务服务的智能化提升。


五、政务服务数据共享对提升政府治理能力的重要意义


改革开放以来, 我国城市化发展进程加快, 在取得巨大成效的同时, 也逐渐在环境、资源、交通、基础设施、就业、治安等领域暴露出诸多问题。政府各职能部门都追求“低成本、高效率”, 却使整个城市治理呈现出“高成本、低效率”的状态, 传统城市治理模式面临严峻的挑战, 城市政府治理能力亟待提升。要实现《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》 (发改高技[2017]1449号) 所提出的“大平台共享、大数据慧治、大系统共治”目标, 就必须积极优化数字政府治理模式, 积极开展政务服务数据共享研究与实践。在数字政府环境下, 政府职能部门之间以政务服务数据的安全高效共享为基础, 通过业务协同, 能有效提升政府决策质量, 提升政务服务供给能力, 发挥电子政务的规模效应, 提升政务服务供给、消费、保障等的多方体验, 增强社会公众的改革获得感, 推动政府治理能力的现代化进程。


第一, 政务服务数据共享有利于优化政府决策。城市治理, 尤其是智慧城市治理, 是复杂巨系统中的系统化工程, 条块分割的“部门化”运作阻碍了数据的高效流通, 难以避免有限理性的政府因数据不完整、信息不对称而做出非理性决策, 或出现“政策打架”的情形。在信息化时代, 这样的决策更容易快速引发次生效应, 影响社会稳定与发展, 导致政策的提前终结, 甚至危及国家总体安全。而政务服务数据的连通与共享, 则能最大限度地保证基础决策数据的准确性、统一性、完整性, 保证不同政策之间的配合与互补, 促进政策的体系化建设, 虽然“政出多门”, 但能够“殊途同归”。以不动产登记为例, 长期以来, 各地都是由国土、住房、农业、林业等多个部门分散登记, 标准不一, 平台各异, 数据难以匹配, 土地等政策难以统一, 《物权法》无法落实。为有效破解这一困局, 2015年, 《不动产登记暂行条例》 (国务院令第656号) 规定“国家实行不动产统一登记制度”;2016年, 《关于组织有关部门开展专项督查的通知》 (国办督函[2016]129号) 明确“建立和实施不动产统一登记制度纳入国务院办公厅年度专项督查台账”。统一登记有利于促进全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产数据的标准化、准确性与完整性, 从而保证相关政策的科学性, 促进政策的有力执行与有效监督。


第二, 政务服务数据共享有利于提升政务服务供给能力。政务服务能力是城市综合服务能力的重要内容之一。在信息化时代, 传统城市治理模式已经难以满足社会公众日益增长的政务服务需求, 政府职能部门增强政务服务能力的内生性需求日益明显。政务服务数据的连通与共享, 能够保证政府职能部门方便、快捷、准确地获取与本部门业务相关的数据, 通过匹配分析, 更全面、真实地掌握申请主体的信息, 更准确地识别社会公众的政务服务需求, 从而为精准化服务、个性化服务提供有力支撑。同时, 数据的成功关联, 能让职能部门掌握原先所不知晓的信息, 扩充服务范围, 增加服务项目, 促进政务服务跨部门整合, 促进以公民为中心的主题政务服务改革与实践, 促进人民满意的服务型政府建设。


第三, 政务服务数据共享有利于提高政务服务整体质量。城市政务服务供给的主要平台是各级政务服务中心, 有研究表明, 信息质量、系统质量、现场服务质量能够较好地反映政务服务中心整体服务质量。政务服务数据的连通与共享, 能够保证数据的准确性、及时性与完整性, 向公众提供更具关联性、更易理解、质量更高的业务数据, 提高信息质量;保证信息系统能够针对申请主体的数据特征实现智能响应、个性化引导, 后置环节由前置环节自动触发, 提高系统质量与效率;保证现场服务人员更准确地理解申请主体的切实需求, 提高现场人员服务质量。另外, 政务服务数据共享云应用平台的应用及完善, 能够促进政务服务知识库的自学习与升级, 从而不断优化应用体验。因此, 通过政务服务数据的跨部门共享, 能够有效提升政务服务的整体质量。


第四, 政务服务数据共享有利于发挥电子政务规模效应。准确、有效的政务服务数据能够从基础上保证电子政务系统的有效运转。在政府各职能部门内部, 电子政务系统已能基本满足日常线上办公、业务流转等需求, 但这些系统像数据海洋中的孤岛, 缺乏沟通的桥梁, 政务服务数据潜在的价值还没有开采出来。尤其是在资源相对比较充足的地区, 前期建设的各类系统更是不计其数, 导致当前架设“桥梁”的需求更加迫切。通过政务服务数据的连通与共享, 能够从逻辑上连接起众多政务服务系统与平台, 发挥其集群优势, 不仅能够更高效地服务公众, 还能够通过大数据分析, 探索数据间的相关性, 准确预测政务服务需求, 优化政务服务资源的配置, 不仅实现政务服务数据的按需调用, 还促进政务服务模块的按需调用。


可见, 政务服务数据共享能够较为充分地释放电子政务系统的潜能, 优化服务质量, 提升治理效能, 是当前政府治理优化的有效解决方案。


六、结语


政务服务数据共享是当前政务服务改革的阶段性目标, 长远而言, 它只是优化政务服务的手段。本文对政务服务数据共享的本质内涵进行探讨, 对其相关研究与实践进行评析, 并针对实践经验与教训提出政务服务数据共享的提升方向与路径, 以期能够对政务服务改革提供有益参考。


政务服务数据的共享前景十分广阔, 但由于涉及个人隐私、企业机密甚至国家安全, 在实施过程中不能仅仅考虑表面上的技术采纳与政策扩散, 还应做好系统化保障措施。就政务服务数据共享本身而言, “它受到哪些因素的影响, 这些因素如何单独作用或者交互作用于共享成效;相关法制体系如何完善, 数据获取与使用的权限如何界定;对应的安全保障体系如何建立, 风险如何识别与防范, 监察及预警如何实施;共享的质量及成效如何评价”等问题, 都有待进一步深化研究与探索。就政务服务数据共享环境而言, 由于传统观念和既有利益的阻碍以及其他难以避免的干扰因素, 在具体施行过程中, 必定还会引发各类问题, 也都需要通过开展相关的研究来探寻解决方案。

来源:《行政论坛》

作者:徐晓林 明承瀚 陈涛

图片来源:摄图网

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